«Перехід України до три ланкової судової системи підвищить ефективність діяльності судів», – наголосив Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк в інтерв’ю газеті «Судовий вісник»

Основний канон

//Судовий вісник. – 2015.05.28. – № 5

В оновленому Основному Законі має бути закладений фундамент побудови ефективної судової системи в Україні, — переконаний Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк

Не минуло й двох місяців відтоді, коли в Україні стартував процес реформування Основного Закону, як представники Конституційної комісії вже продемонстрували перші плоди нормотворчої діяльності. Зокрема, члени профільної робочої групи — з питань судоустрою, суміжних правових інститутів і правоохоронної діяльності — частково вже окреслили, якими мають бути нові конституційні реалії діяльності вітчизняної Феміди. Проаналізувати найбільш принципові із запропонованих новацій, а також спрогнозувати, чи стане нинішній процес конституційного удосконалення правосуддя успішним, газета «Судовий вісник» попросила члена Конституційної комісії, Голову Верховного Суду України Ярослава Романюка.

— Говорячи про нинішню конституційну реформу дуже складно утриматися від проведення паралелей із попереднім процесом ­удосконалення Основного Закону, що відбувався в рамках діяльності Конституційної асамблеї і який, як відомо, так і не став результативним. Ярославе Михайловичу, ваші відчуття: чи буде конституційна кампанія нинішньої влади успішною, зокрема в частині конституційного удосконалення правосуддя?

— Наразі змін вимагає суспільство, а представники влади вже задекларували свою готовність їх провести. Президент України створив професійну, фахову за своїм складом Конституційну комісію, залучивши до її роботи відомих експертів у сфері конституційного права, представників різних гілок влади, у тому числі й судової, яку представляють судді різних рівнів та юрисдикцій, громадських і міжнародних організацій. Робота цього органу і його робочих груп є досить динамічною і напруженою: засідання відбуваються у форматі тривалих експертних дискусій, усі охочі мають змогу висловити власну думку, почути один одного, знайти консенсус щодо принципових концептуальних пропозицій. Вірю, що результат роботи Конституційної комісії буде успішним. Власне, для робочої групи, до складу якої я входжу, стоїть завдання підготувати пропозиції конституційних змін уже до середини червня.

— А чи існують ризики того, що концептуальні конституційні положення, «народжені» в рамках непростої експертної дискусії, в рамках іншої — політичної — можуть бути знівельовані? Власне, чи вірите ви у те, що нормотворча робота Конституційної комісії не буде марною?

— Конституційною комісією робиться все для того, аби напрацювати законодавчі зміни, які були б підтримані всіма політичними силами, присутніми у парламенті, адже народні депутати — представники різних політичних партій — також входять до складу Конституційної комісії. Хочеться вірити в те, що нинішній склад Верхов­ної Ради України в питанні удосконалення положень Основного Закону відкине політичні аргументи і керуватиметься винятково професійними. І з огляду на високий суспільний запит і сучасні українські реалії необхідні зміни до Конституції все ж буде внесено.

— Судовій системі вже не звикати до перманентної реформи. Вочевидь, голов­ним гаслом чи не найскладнішого її етапу — конституційного — має стати «не нашкодити»: удосконалити норми Основного Закону таким чином, аби не паралізувати діяльність судової системи чи окремих її інс­титуцій, і мінімізувати необхідність внесення супутніх змін до спеціального закону, який буквально недавно було суттєво реформовано. Чи можна зробити це в рамках деталізації перехідних положень (скажімо, передбачити особливий порядок введення в дію окремих новацій) нової версії Конституції, чи все ж є питання, які не потребують коригувань на конституційному рівні?

— Не погоджуся з вами щодо гасла «не нашкодити». На мою думку, головною тезою нинішнього реформування має бути прагнення поліпшити ситуацію, адже для всіх очевидно — зміни, зокрема і в судовій системі, необхідні: системні, глибинні зміни на конституційному рівні. Певні норми нової редакції Основного Закону можна буде запроваджувати одразу: скажімо, нові вимоги щодо віку і професійного стажу для охочих стати суддями. Окремі положення, навпаки, потребуватимуть досить тривалого перехідного періоду.

Власне, ще не відомо, якими саме будуть зміни, що в кінцевому результаті потраплять під купол парламенту. Утім, як на мене, найболючішим (у сенсі того, що ви говорили — «не нашкодити») буде питання реформування існуючої моделі судової системи, яка функціонує на чотирьох рівнях і в трьох юрисдикціях. У цьому плані, направду, є певні перестороги. Дехто вважає так: існуюча судова система все ж таки працює, а, поламавши її, є небезпека, що новостворена конструкція не буде ефективно функціонувати. Песимізм зрозумілий, адже ризики справді є. Однак у цьому питанні, на моє переконання, не виправдано йти шляхом збереження системи тільки тому, що вона й так, добре чи погано, але функціонує. Навпаки, з огляду на задекларований Україною проєвропейський вектор розвитку в процесі реформування ми повинні зважати на європейські стандарти, зокрема й щодо критеріїв оцінки ефективності судової системи. Таких критеріїв багато, але є кілька основних, так би мовити, «три кити», на яких ґрунтується оцінка ефективності діяльності судової системи. Це — оперативність здійснення правосуддя, доступність суду і прогнозованість судових рішень.

Стосовно першого критерію, власне оперативності, то з уст представників господарських судів досить часто лунає теза: мовляв, функціонування окремої юрисдикції себе виправдало, адже показники строків розгляду господарських справ — одні з найкращих. Може, й так, але давайте не забувати, що навантаження на суддів у судах різних юрисдикцій дуже нерівномірне: суддя місцевого господарського суду має навантаження в 3 (!) рази менше, ніж суддя місцевого загального суду. Кількість справ, які перебувають у провадженні судді, безумовно, впливають на строки їх розгляду. А по-друге, я насправді не розумію, чому гарні показники строків розгляду справ господарськими судами є підставою для збереження їх системи в існуючому форматі. Невже суддя, який зараз розглядає справи господарської юрисдикції оперативно, буде розглядати ті ж самі справи повільно тільки тому, що за посадою перебуватиме в штаті загального суду, а не господарського? Ні, не буде. Розглядатиме цей суддя такі самі справи й за тими ж процесуальними правилами. Зміниться тільки назва його посади.

Ситуацію з оперативністю розгляду справ можна й треба поліпшувати для всієї­ судової системи. Досягти цього можна насамперед переходом до триланкової судової системи. Це логічно — чим більше інстанцій судів, тим довше розглядається справа, яка проходить усі інстанції. Крім того, можна задіяти внутрішні резерви для розвантаження судової системи: запровадити спрощені процедури для судового розгляду, передбачити механізми позасудового врегулювання спорів у тих категоріях справ, які за своєю суттю не містять спору як такого, а також процедури запобігання можливим зловживанням ­учасниками судового процесу своїми процесуальними правами.

Що стосується другого критерію оцінки ефективності судової системи — дос­тупності суду, то в цьому плані, очевидно, що найбільш доступною для споживачів судових послуг є мережа загальних судів. Натомість спеціалізовані місцеві суди знаходяться лише в обласних цент­рах, хоча переважна більшість справ, які розглядаються цими судами, стосуються спорів, сторони яких проживають (мають місцезнаходження) у межах одного району (міста). Апеляційні спеціалізовані суди ще більш віддалені — один суд на дві-п’ять областей. Зазначене об’єктивно ускладнює доступ сторін до суду.

І, нарешті, третій критерій — прогнозованість судових рішень. Зараз в Україні функціонують чотири окремих суди, і до компетенції кожного з них віднесено забезпечення однакового застосування норм права. Звісно, це не сприяє прог­нозованості судових рішень. Як приклад згадаю хоча б постанови пленумів двох вищих судів стосовно розгляду земельних спорів, ухвалені з різницею у кілька місяців (постанова пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2013 року № 3, постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8). В одній постанові йдеться про те, що відповідні категорії справ підлягають розгляду адміністративними судами, в іншій констатовано фактично протилежне.

Якщо звернутися до статистичних даних, то за час повноцінного функціонування трьох касаційних судів із року в рік кількість звернень осіб до Верховного Суду України (ВСУ) з підстав неоднакового застосування цими судами однієї і тієї ж норми матеріального права збільшується. Протягом 2014 року до вищих спеціалізованих судів надійшло 11,1 тис. таких заяв, що на 4,7 % більше, ніж у 2013 році. Упродовж 2013 року — 10,6 тис. заяв, що на 9,5 % більше, ніж у 2012 році.

Така тенденція зберігається і тепер. Лише кілька місяців ВСУ працює у нових законодавчих реаліях, і громадяни, юридичні особи мають право безпосереднього (а не опосередкованого через вищі спеціалізовані суди, як це було до кінця березня цього року) доступу до найвищої судової інстанції країни. За ці неповні два місяці до ВСУ вже надійшло 2 323 заяви (станом на 22 травня).

З огляду на зазначене, думаю, що для України найдієвішою буде триланкова модель побудови судової системи. Що стосується спеціалізації, то я переконаний — вона має бути збережена, однак не на рівні різних судових юрисдикцій, а в межах кожного суду. Тобто поступово потрібно відмовлятися від спеціалізації судів і переходити до спеціалізації суддів. Щоб здійснити таку перебудову, по-перше, потрібно підвищити якість правосуддя на рівні першої та апеляційної інстанцій, по-друге, запровадити ефективний фільтр для доступу до касаційного суду. Зрозуміло, що реалізація таких кардинальних новацій потребуватиме тривалого перехідного періоду (скільки часу для такого реформування потрібно — сказати важко, і, можливо, на конституційному рівні не потрібно передбачати якихось конкретних строків) і знач­них зусиль, однак з точки зору ефективності діяльності судової системи такий крок буде виправданим. Перехід України до триланкової судової системи зі спеціалізацією суддів, а не судів підвищить ефективність діяльності судів: позитивно вплине на строки розгляду справ, зробить суди більш доступними для громадян, забезпечить уніфікацію судової практики для того, щоб судові рішення відповідали критерію передбачуваності. Зараз я не можу спрогнозувати, які будуть конституційні зміни, але переконаний, що саме в оновленій Конституції повинен бути закладений фундамент побудови ефективної судової системи в Україні.

— Чи поділяєте ви думку, що законодавству про судоустрій і статус суддів потрібно надати статус органічного або ж конс­титуційного закону для забезпечення його сталості і незмінюваності?

— Це дуже приваблива ідея. У деяких європейських країнах (зокрема, в Угорщині та Іспанії) законодавство, яке регулює діяльність судової системи, ухвалюється не простою, а конституційною більшістю парламенту. Реалізувати цю ідею можна було б і в Україні, адже час од часу на вітчизняному політичному олімпі відбувається зміна політичних сил, і кожна нова прагне реформування судової системи. Аби цього уникнути і забезпечити стабільність законодавства, у першу чергу в інте­ресах суспільства (адже суди існують не для політиків, а для громадян!), доцільно було б передбачити особливий механізм ухвалення закону про судоустрій і статус суддів та внесення змін до нього. Однак у цьому питанні є й ризики. Знову ж таки з огляду на політичні реалії, на те, як структурований парламент, не виключено, що підняття планки законодавчої підтримки до 300 голосів призведе до того, що внести актуальні зміни, які диктує життя, народні депутати просто не зможуть — їм забракне голосів. Відтак, без оперативного законодавчого втручання певна проблема буде просто законсервована. Думаю, що перспектив для запровадження такої новації в Україні поки що немає, і зміни до законодавства, яке регулює діяльність судової системи, і надалі ухвалюватимуться прос­тою більшістю голосів народних депутатів — 226 голосами.

— Члени профільної робочої групи Конституційної комісії вже дійшли згоди щодо необхідності підвищення вікових і професійних вимог до претендентів на мантії. Чи була у цьому необхідність з огляду на те, що відбір кадрів проводитиметься на конкурсній основі?

— Справді, більшістю членів робочої групи було прийнято рішення про те, що мінімальний вік для охочих стати суддею має бути 30 років, а необхідний професійний стаж — 5 років. Чи потрібно було це робити?.. На моє переконання, так. Скажімо, сьогодні кримінальні справи щодо злочинів, санкції за скоєння яких передбачають довічне позбавлення волі, розглядаються судами першої інстанції, всі справи розподіляються в автоматичному порядку, який унеможливлює фактор людського впливу, тобто молодому судді, який ще не має ані життєвого, ані професійного досвіду, може бути розподілена така складна справа. 25 років — це недос­татній вік для того, аби ухвалювати подібні надважливі рішення, фактично вершити долі людей. Молодому віку притаманна емоційність, запал, поривчастість, однак це не сприяє ухваленню мудрого, поміркованого судового рішення. На практиці трапляються випадки, коли особа, у досить молодому віці ставши суддею, починає ототожнювати поняття «суддівська незалежність і недоторканність» та «вседозволеність і безкарність». Ілюстрацією такої негідної високого звання судді поведінки, яка до того ж кидає тінь на всю судову систему, суспільство могло бачити не так давно. (Йдеться про сумнозвісний резонансний відеозапис інциденту за участю Владислава Оберемка, судді Макарівського районного суду Київської області, і співробітників Державтоінспекції. На цьому записі суддя фактично визнає, що керував автомобілем у стані алкогольного сп’яніння, нецензурно висловлюється, погрожує зброєю. — Прим. ред.).

Що стосується збільшення мінімально необхідного професійного стажу до п’яти років, то і це, на мою думку, є правильним. Суддя вирішує правові конфлікти, він повинен мати досвід приймати самостійні рішення та вміти нести за них відповідальність. Чи об’єктивно міг молодий юрист після отримання диплома про вищу освіту впродовж усього лише трьох років працювати на посадах, які передбачають ухвалення важливих, самостійних рішень?.. Навряд. Але для майбутнього судді належний професійний досвід роботи є важливим. Разом із цим правильним кроком є те, що саме на конституційному рівні запропоновано прописати, що кадровий відбір має відбуватися на конкурсній основі.

— Чи є небезпека того, що зміна критеріїв доступу до професії, яка покликана спростити вибір «кращих із кращих», матиме зворотний ефект: досвідчені юристи ­просто не захочуть працювати в суді?

— Ризики справді є, якщо підвищення рівня вікових і професійних вимог до кандидатів у судді буде надмірним. Наприклад, на засіданні профільної робочої групи Конституційної комісії також розглядалася пропозиція підвищити стаж роботи в галузі права до 7 років. Як на мене, це зависокий рівень. Коли юрист пропрацював у певній сфері 7 років, він уже здобув авторитет, має перспективи кар’єрного і професійного зростання, тож невідомо, чи захоче він починати своє фахове становлення фактично з нуля: проходити тривалий кадровий відбір, навчання, претендувати на заняття посади судді невідомо якого суду. У такому разі не виключено, що конкурс на посади в окремі суди може просто не відбутися. На мій погляд, встановлення професійного стажу на рівні 5 років — оптимальний, компромісний варіант.

— Якщо говорити про підвищення мінімальної вікової планки для суддів до 30 років, то логічно було б підняти і максимальну: з 65-ти, скажімо, до 70-ти. Чому ж конституційні реформатори вирішили не збільшувати граничний вік для суддів?

— Суто арифметично це було б справді логічно, і в більшості європейських країн саме так і є: судді працюють до 70 років. Однак у цьому випадку не потрібно сліпо наслідувати міжнародні традиції, а виходити із вітчизняних реалій. В Україні, згідно із статистичними даними, середня тривалість життя становить 71 рік, а для чоловіків це — 66 років. Тож з огляду на такі демографічні показники навряд чи підняття максимальної вікової планки для суддів до 70 років буде ефективним.

— Одним із найбільш дискусійних на нинішньому етапі конс­титуційного обговорення стало питання, хто повинен відповідати за формування суддівського корпусу — єдиний об’єднаний орган або ж декілька інституцій? Ваше бачення: як на рівні Основного Закону має бути врегульоване це ­питання?

— Авторитетні міжнародні експертні інституції, зокрема Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), неодноразово звертали увагу на проблему існування в Україні двох органів — Вищої ради юстиції (ВРЮ) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) — і пропонували або ліквідувати останню, або інтегрувати її до структури ВРЮ у вигляді окремого підрозділу. Давайте розуміти логіку, чому саме так пропонується. А логіка полягає в тому, що функції двох органів, відповідальних за формування суддівського корпусу, фактично дублюються: у вирішенні питань як добору суддів, так і дисциплінарної відповідальності. Це, безумовно, не сприяє єдності практики в цих питаннях.

Проблему слід розв’язати в процесі конституційної реформи. Зокрема, висловлюються пропозиції створити єдиний орган судової влади, який об’єднав би функції не тільки ВРЮ і ВККС, але й Ради суддів України, а також Державної судової адміністрації України. На перший пог­ляд, пропозиція приваблива: вирішення всіх ключових питань судової системи зосереджено в одному органі, немає конкуренції, немає подвійної практики. Якщо ж розібратися і проаналізувати нинішні суспільні, політичні та правові реалії України, то, думаю, така концентрація повноважень в одному органі може принести більше негативу, ніж позитиву. Ліпше все ж таки залишити нинішню структурну модель, але чітко розмежувати функції ВРЮ і ВККС. До компетенції останньої, скажімо, можна віднести вирішення питань щодо кваліфікації суддів: проведення кадрового добору, кваліфікаційного оцінювання суддів, підвищення їхньої кваліфікації спільно із Національною школою суддів України. Натомість за ВРЮ закріпити право ухвалювати рішення щодо призначення судді в конкретний суд і його переведення. При цьому я не підтримую ідею, щоб ВРЮ передати також повноваження щодо формування бюджету судової влади. Поєднання в одному органі вирішення кадрових і фінансових питань у судовій системі породить сумніви у добросовісності його дій.

— А якому органу має належати дис­циплінарна функція?

— На моє переконання, таким органом має бути ВРЮ. За умови, якщо за ВККС буде закріплено право опікуватися питаннями кваліфікації суддів, неправильно було б надавати їй ще й дисциплінарні функції. Зосередження всіх повноважень в одному органі може породити такого собі «монстра» в судовій владі. Тож кваліфікаційні і дисциплінарні повноваження потрібно розмежувати. Більше того, впливати на один орган, в якому зосереджені всі повноваження, легше, ніж на декілька. Функціонування кількох органів, які відповідають за різні питання в судовій системі, дасть змогу уникнути ризиків здійснення політичного впливу.

— І наостанок питання, яке останнім часом також набуває політичного забарвлення, щодо функціонального імунітету судді. Які гарантії фізичної і професійної недоторканності потрібні самим суддям і як ці питання потрібно унормувати в рамках конституційного реформування?

— Це дуже складне питання. Справді, міжнародні експерти неодноразово дорікали, що в Україні судді наділені надмірним імунітетом, і пропонували обмежити його, запровадивши інститут функціонального імунітету. Ідея правильна, адже суддя, як і кожен громадян, має бути рівним перед законом і, вчинивши злочин, має за це відповідати. При цьому в своїй професійній діяльності, при здійсненні правосуддя, суддя повинен бути незалежним, почуватися захищеним від будь-якого втручання. Функціональний імунітет — хороша ідея, а в наших реаліях і на практиці вона може спрацювати у спотвореному вигляді. Ні для кого не секрет, що в роботі вітчизняної системи органів досудового розслідування, на жаль, не все так безхмарно. Трапляються випадки, коли окремі її представники вдаються до незаконних методів ведення розслідування (фальсифікації доказів, створення «штучних» підстав кримінального переслідування, навіть катування) і до відповідальності притягуються невинні. Такі справи постійно розглядаються в Європейському суді з прав людини (згадаю хоча б справи «Афанасьєв проти України» 2005 року, «Вергельський проти України» 2009 року, «Нечипорук і Йонкало проти України» 2011 року). Запровадження інституту функціонального імунітету в перспективі потрібне. Але до нього слід підходити зважено, адже є загроза, що за допомогою таких механізмів буде чинитися вплив на суддів: для притягнення судді до відповідальності буде формально використовуватися злочин, який ніби не пов’язаний із здійсненням правосуддя, хоча фактично це буде нічим іншим, як способом розправи з неугодним суддею.

(Розмову вела Ольга КИРИЄНКО,

«Судовий вісник»)